审查行政程序合法性问题的关键词：方式、步骤、顺序和时限。现结合前述关键词进行学习交流。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
行政程序就是完成实体内容的特定的方式、步骤、顺序和时限。
方式，就是行政管理活动中进行的方式和外在表现形式；步骤，就是行政管理活动中若干必经阶段，如制定行政规章中起草、协调、征求意见、审判、签署、发布等阶段；顺序，则是步骤的先后次序；时限，是指完成一个行政行为不能超过的时间。
以适用范围为标准，可以分为内部行政程序和外部行政程序。所谓内部行政程序，即指行政机关在内部管理过程中所采用的关系，主要上下级的领导监督关系、行政机关协调关系；而外部行政关系，则是指对行政相对人基于行政管理关系而实施的行为所遵循的程序：行政处罚、行政许可、行政执行。
以是否以法律加以明确规定为标准，可以分为法定程序和自由裁量行政程序。法定程序要求法律明确规定，且必须严格遵守；自由裁量行政程序属于可以自由选择使用的程序，一般不存在合法性的问题，但须注意合理性的问题。
以行政程序适用的时间不同为标准，可以分为事前行政程序和事后行政程序。事前行政程序，是作出行政行为前的程序，如立案、调查、决定等。作出行政行为后，为确定其合法性和纠正其违法性的程序，如行政复议程序、行政申诉程序等，则为事后行政程序。
以适用不同行政职能为标准，可以分为行政立法程序、行政执法程序、行政监督程序和行政司法程序。其中，制定行政法规、制定规章、规范性文件的程序属于行政立法程序；行政处罚、行政许可、行政确权、行政征收、行政强制属于行政执法程序；行政监督程序包括行政复议、处理行政申诉程序，而行政司法程序则包括裁决行政补偿、裁决民事赔偿程序。
1. 程序法定原则。该原则要求，行政程序必须严格按照的法律规定的程序，不得违反规定、另行一套；在没有规定的行政程序的情况下，必须按照合理、公正的方式进行。一旦违反法定程序的行为属于违法行为，应当予以撤销或确认违法。如违法法定程序的行为造成行政相对人财产权、人身权损害的，应当依法进行赔偿。
2. 行政相对人参与原则。所谓行政相对人参与原则，是指行政机关实施的行政行为，除应保密的外、一律应当公开，使人民群众了解真相、便于参与。特别是对重大社会问题作出决策前，还要公开介绍有关情况、听取人民群众意见。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。并且，行政行为作出后，要允许行政相对人提出意见，有权获得行政复议、申诉等救济权利。
3. 程序公正原则。程序公正是行政法的标志性原则。避免偏私是程序公正原则的基本要求，而公平听证则构成了程序公正原则的核心内容。程序公正原则要求所有相对人一视同仁，不偏不倚，不得歧视。在实现公共利益的时候，尽可能让个人利益不受损害或少受损害，以体现公平正义。
4. 效率原则。防止拖拉、尽快实现行政管理目标，在法定时限内完成行政事务，是效率原则的首要标准。其次，行政机关在作出行政行为后，行政相对人提出申诉的，不停止行政行为的执行，行政行为一经作出即发生效力。但对正在发生的危害国家利益、社会公共利益的特殊情况下，可以省略正常的步骤、手续等方式、直接采取必要的行政强制措施，制止危害行为的发生。
1. 回避。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定，执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。
2. 职能分离。该制度是指，调查、控告的职能与作出裁决的职能要相互分离。如证监会将有关证券违法的立案、调查工作交由证监会的稽查局负责，稽查局调查终结后，交由处罚委进行审查，并拟定行政处罚决，最后由委领导签发行政处罚决定。如当事人对行政处罚决定不服，申请复议的，由法制局决定是否受理和审理并提出复议决定意见。
3. 听取当事人陈述和申辩。行政机关在拟作出对当事人权益不利决定时，应当告知当事人享有陈述和申辩的权利。行政机关及其执法人员在作出行政处理决定之前，不依法向当事人告知给予行政处理的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处理决定不能成立。但当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
4. 听证。听证是一种较为正式、严格的程序制度。我国目前已在《行政处罚法》《行政许可法》等法律、法规中予以明确规定。需要注意的是，听证案件当事人未要求听证的，可不采取听证方式，不可以据此来认定程序违法。
5. 说明理由。行政机关作出影响行政相对人权利义务的决定中，应当说明该决定认定的事实和证据，所依据的法律法规及规章条文等理由。
6. 制作笔录建立案卷。行政机关实施行政行为，凡是举行听证或者裁决，均应对听证的过程或者作出裁决的过程制作笔录、建立案卷。案卷应当包括所有的有关证据、文件、记录处理决定书等材料。
7. 期限。行政机关实施行政行为，特别涉及行政相对人权利义务的行政行为，应有明确的时间限制。目前，我国相当一部分法律、法规及规章对行政机关作出涉及行政相对人权利义务的行政行为的期限作了具体的规定，但仍有少数法律、法规及规章对行政行为作出的期限未作规定。
8. 行政救济。行政相对人不服行政机关作出的涉及其权利义务的行政行为时，法律通常规定可以通过向有关行政机关申请复议或者申诉的途径，由有关行政机关对原行政行为重新审查或者复查，并作出复议裁决或者处理意见。
1. 程序依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。
只有经人民法院审查认为，行政机关依职权按照法定程序制定的规章中的有关行做程序的规定符合行政程序的基本原则的，才能作为法院衡量行政行为程序是否违反法定程序的标准，反之则不能。
那么，规章以下的规范性文件中有关行政程序的规定应当怎样适用呢？
由于行政管理涉及社会的方方面面，所管理的行政事务复杂多变，加之我国地域辽阔，各地的政治、文化、经济发展很不平衡，因此法律、法规及规章不可能将所有的行政程序问题作出具体的规定。不具有规章制定权的行政机关对其职权范围内的行政管理工作，在法律、法规及规章有关行政程序的规定不具体，或者法律、法规及规章没有规定行政程序问题的情形下，所公布的规范性文件确认和规范了行政管理的方式步骤、顺序和时限，在不违反法律、法规及规章的规定和符合行政程序的基本原则的前提下，应视为法定程序，人民法院在审理具体行政案件时，应予以参考。
目前不少行政机关向社会公布承诺制度中的“一些承诺”，缩短了法律、法规及规章规定的审批许可证的期限问题，要如何看待这样的承诺呢？
这些规定可以作为行政机关对其内部工作人员的工作要求但不能作为判断行政行为程序是否违反法定程序的标准。人民法院审理具体行政案件时应以法律、法规及规章规定的期限作为判断行政行为程序是否违反法定程序的标准。
作者简介
李小明律师，中共党员，内蒙古鄂尔多斯律师事务所管理合伙人。内蒙古自治区律师协会公司法专业委员会委员，鄂尔多斯市律师协会公职律师、公司律师委员会副主任。2022年1月被鄂尔多斯市司法局、鄂尔多斯律师协会评为2019-2021年度优秀律师。2022年12月， 经内蒙古自治区律师、公证系列高级专业技术资格评审委员会评审，取得律师专业高级职称，二级律师。
李小明律师专注于公司治理、股权转让、企业风险防范、行政诉讼、 民商事诉讼等领域。
