我国《环保法》第58条规定，社会组织要提起环境公益诉讼，必须要满足规定的两个硬性条件，同时民诉法第58条规定了公益诉讼的适格的诉讼主体，包括法律规定的国家机关与有关组织，但是这些规定只是笼统的规定，其对“法定机关”没有清晰明确的界定，因此导致在司法实践中，环境公益诉讼案件的原告主体只涵盖人民检察院和社会组织。然而在现实生活中，环境污染往往会给公民个人造成损害，但是由于新环保法和民诉法中规定的环境公益诉讼主体资格中并不包含公民个人，所以这些受害人并不能直接向司法机关提起诉讼，检察院和社会组织提起环境公益诉讼又存在不及时现象，因此环境公益诉讼主体的限制成为了环境法方面的一个比较现实的问题。本文认真分析中国现在关于环境公益诉讼这一制度中诉讼主体的具体规定及司法实践中的适用，对比国外有关环境公益诉讼主体资格制度，找出我国存在的弊端和引发的后果，并针对这些方面的问题提出切实解决的建议。
要具体得知我国环境公益诉讼制度中的适格主体，最主要的就是要明确什么是环境公益诉讼主体、主体资格是由什么规定得出以及我国现阶段的法学理论和法律实践中的诉讼主体具有哪些特征，通过这些内容形成对环境公益诉讼主体的全面把握。
根据我国民诉法第58条以及《环境保护法》第58条中能够提起环境公益诉讼的社会组织的规定，由此可知，要具备环境公益诉讼主体资格首先要满足环境被破坏或者即将被破坏的情况，也就是说，环境遭受破坏的可能性和现实性都将成为其基础，在这个基础之上，与被破坏的环境之间存在利益相害关系的那些主体才能提起环境公益诉讼。经过分析得出，要想成为我国环境公益诉讼中的适格主体，就要满足以下四个方面的条件。
从立法的角度来看，进入到司法审判环节首先要有违法行为，只有构成违法行为才会产生法律中规定的损害方和被损害方，继而才会出现司法实践中的诉讼主体。从司法实务的角度来看，构成违法行为的来源主要包括两种：第一种是由于职能部门具有作为义务，但其通过不作为的方式不履行该义务；第二种是社会中的不特定主体违反了禁止性义务，采用了某种作为的方式实施了侵权行为。这一方面类似于我国刑法中规定的犯罪构成中的犯罪客观方面，其中的必备要素就是要有危害行为，具备危害行为才能对犯罪客体造成实际侵害。
此处所说的对社会公共利益产生危害，并不是指必须造成了既定危害结果，还包括那些只是具有了危害可能性的行为，一旦这个行为的危险性和造成危害的可能性达到了法律规定的某个标准值以上，就也被认为构成了违法行为的要件。那么根据法律“举轻以明重”的一贯原则，那些正在发生或者已经发生的危害，必定也是包含在这个范围之内了。
2.1.3 诉讼主体、危害结果和违法行为之间具有关联性
从法理学的角度来分析，一个主体要承担某一法律责任，势必要建立在其所产生的行为和事实上的损害后果具备一定的关联性的基础之上。由法律逻辑方面来讲，其所实施的行为造成了某个后果，而这个后果又违反法律，侵害了诉讼主体的合法权益，这样就能在违法行为、危害后果、诉讼主体之间构建起非常充分的关联性。
无论是民事环境公益诉讼还是行政环境公益诉讼，要成为适格的诉讼主体首先要满足诉讼主体的能力要求。如果提起诉讼的主体不具备完全且独立的民事权利能力，则不是一个真正的诉讼当事人，未能达到诉讼活动的提起要求，也就不能作为诉讼主体参与到实际的诉讼活动中。
与常见的刑事诉讼、民商事诉讼相比，环境公益诉讼最重要的特点之一是，诉讼主体与发生的违法行为它们之间并不一定存在现实的利害关系。根据《环保法》第58条可知，如果诉讼当事人与违法行为这二者之间存在直接利益，很有可能会造成一些社会组织假借“环境公益诉讼”获取不正当的个人私利。以诉讼的目的为出发点，环境公益诉讼制度的初衷就是保护公共环境利益，因此环境公益诉讼应注重公益二字。但是以公益为出发点，本就是为了保护整个社会范围内的共同利益，并不是单纯为了保护个人私有化的利益，如果必须要求诉讼主体和违法行为之间必须要具有一种直接现实的联系，那么这显然是完全不合理的。因此，只要诉讼主体与公共利益环境之间存在一定的联系，他就可以成为环境公益诉讼的适格的主体，这才是真正地符合公益目的。
最近这几年以来，越来越多的专家和学者指出，环境公益诉讼的主体范围应当更加开放，包括公民个人、社会组织、国家机关等。就如上文第一点特征所说，环境公益诉讼并不要求违法行为与诉讼原告之间有必然直接联系。然而违法行为往往是直接侵犯环境自身，进而才会影响主体的合法权益。由于这个主体是没有特定范围的，因此很难判断这种合法权益遭受的影响有多大，也很难判断在这种被破坏的范围内的主体具体是哪些。并且作为环境公益诉讼的主体不能凭借公益诉讼给其自身带来好处，所以很难确定诉讼主体的身份，因此我国现在环境公益诉讼的主体资格呈现出多元化的趋势。
法律制度的原告资格是其立法精神的集中体现，我国环保法和诉讼法还有相关法律规范中，主要确立了检察机关、社会团体、环保部门等诉讼主体，本节内容将从这几大主体着手，阐述我国环境公益诉讼司法实践中诉讼主体的适用现状。
国家机关中唯一确定的能够以社会公共利益的名义提起环境公益诉讼的，当之无愧的就是检察机关了。自从我国开始设立检察机关，其一直都是代表着国家利益和社会公共利益，在我国，最为突出的表现形式就是代表国家提起诉讼，追究犯罪人的刑事责任。而我们刑法所保护的正是个人法益以及社会公共利益，因此公诉制度就是体现检察机关对社会公共利益的保护。但是随着社会的发展，出现越来越多种类的公民行为，破坏社会公益但又不是犯罪的行为涌现，以及对社会公益的严重侵犯，检察机关必须要承担更多的职能。因此，迫切需要赋予检察机关特定权利，以便其能够应时提起民事案件、行政案件的公益诉讼，这成为亟待解决的事情。
“自2015年7月起，全国人民代表大会常务委员会授权检察机关，提出了在试点地区进行环境公益诉讼实践的方案，出台的两项方案详细规定了检察机关提起行政和民事公益诉讼的范围和程序”。最高检公布的案例中，其中一例为全国人大常委会对检察机关进行授权以后的全国首例民事公益诉讼：江苏省常州市二人违法作业、无证经营，严重污染当地环境构成了污染环境罪，被追究刑事责任。同时由于社会公共利益遭受严重损害，恢复生态环境原貌需要高昂的费用，在没有其他适格主体的情况下，由江苏省常州市人民检察院作为原告向常州市中院提起了环境公益诉讼。依照这些决定和方案，检察机关在山东、广东、湖北、陕西等13个省（区、市）提起了环境公益诉讼。根据不完全调查，仅是2015年就由检察机关提起了七起环境公益诉讼，其中五起是行政环境公益诉讼，两起是民事环境公益诉讼。
在我国，检察机关提起环境公益诉讼主要依靠国家公权力，但当检察机关不能积极行使其权利时，私利群体将发挥更大的作用。与其他形式的集体诉讼相比，社会团体作为原告提起环境公益诉讼具有显著优势。在公益诉讼中以社会团体作为原告，这本质依然是一对一的诉讼。这样的益处是双重的，既可以有效减轻当事人的诉累之苦，又有助于解决因侵犯个人利益而引起的群体环境利益纠纷问题，因此在我国有关环境保护的法律规定中，社会团体也是环境公益诉讼的适格主体。
中华环保联合会是我国最具有影响力的民间环保组织之一，2015年，作为新环保法明确规定社会组织可以作为环境公益诉讼主体提起诉讼的第一年，在中华环保联合会与自然之友联合对2015年环境公益诉讼的调查中可以得出下列数据，调查表明，“在民政部门经注册的环保组织有6000多家，其中经国务院民政部门登记的有36家，在各省民政部门注册的有300多家，在地级市级的民政部门注册的有700多家。”由此可得，全国至少有1000多家社会团体具备法律规定的原告资格。但是在司法实践中我们可以看出，由于立法中对于社会团体的几条硬性规定，导致成为适格社会组织的标准很高，司法实践中难以真正落实发挥其适格主体的作用，不能达到立法者所追求的预期效果，有些社会团体主动放弃环保工作，变成了披着“环保空壳”的社会组织。截至2017年，全国具备提起环境公益诉讼起诉资格的社会组织仅700余家，其中只有25家提起过诉讼。
环境污染是经过相互复杂作用的多种污染的结果。一旦发生环境污染，通常都是影响极大范围之内的生态环境，而且许多污染在一开始并不易被人们察觉，一旦爆发则后果严重，且会长期持续地影响当地环境，危及民众的健康和生命，难以消除。因此在与环境有关的公益诉讼中，例如海洋环境公益诉讼，原告主体往往要进行较多的调查取证、专业鉴定、损害评估等具有较强专业性的工作，既需要有具备法律、环境等综合专业背景的工作人员作为保障，也需要其具有足够的资金作为基础。所以，在没有这些基本保障的情况下，受侵害的当事人很难获得证据和调查案件，即使他们能够在诉讼过程中代表受到侵害的公共利益。作为政府的职能部门，环保部门主要负责的就是起草国家环境保护方面的政策法规，制定环保部门行政规章；指导和协调各地区、各部门以及跨地区、跨流域重大环境问题的解决；负责环境监测工作，并制定环境监测机制和标准等。当出现环境问题时，各地的环保局就行使直接管理权，通过其专门知识、专业技术、高端设备，高效执法等手段对环境做出优势保护，为保护环境公共利益作出突出贡献，因此，环保部门作为环境公益诉讼主体有助于解决环境污染问题。
但我国新《环保法》中并未规定环保部门的环境公益诉讼主体资格，但是，“在《海洋环境保护法》第90条第二款中规定，破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。根据这一规定，国家海洋环境监管部门可以代表国家，就损害向破坏国家海洋环境的责任者提出损害赔偿要求，这从本质上讲，其实是赋予了该部门一项诉讼权利，使其有资格成为环境公益诉讼的主体。
从上文阐述的我国环境公益诉讼主体内容可以看出，检察机关、社会组织以及环保部门是我国现行环保法律规定中的适格主体，但在实际适用时，检察机关可能会出现提起诉讼不及时、无法真正代表民意的情况；社会组织在提起诉讼时不能及时搜集有关证据、面对污染主体势力相对薄弱、社会地位较低的限制；环保部门并不具备所有环境公益诉讼适格主体的资格，仅能够在部分诉讼中承担起原告职责。此外更重要的一点是，我国环境公益诉讼主体中缺乏对公民主体的规定，导致公民个人即使遭受环境污染的损害，也不能以自己的名义向司法机关提起环境公益诉讼，及时维护自己的合法权益。
为了研究我国现今的环境公益诉讼主体方面所存在的问题，那么就必须研究其他国家针对环境公益诉讼制度所做的规定。相较于我国发展较晚的《环保法》来讲，西方国家的环境诉讼制度起步更早，发展更加完善，这些国家的制度建设有很多我们作为后来者需要学习与借鉴之处。
美国作为西方发达国家之一，其最先发展起环境公益诉讼制度，对于其他国家和地区环境方面的法律建设产生了深远影响。在20世纪中期，亚欧大陆正处于交战状态，在这种情况下，美国为了增强综合国力，迅速崛起为工业强国。但与此同时，美国的环境遭受严重破坏，许多市民走上街头对环境污染进行抗议，进而引起了美国各界的密切关注，环境公益诉讼制度应运而生。
美国法律体系中最为突出的一点就是“公民诉讼”制度，因此在环境公益诉讼中也是如此，其主要是赋予公民提起公益诉讼的权利。在《清洁空气法》、《清洁水法》等一系列法律中，都规定了公民和其他社会团体有资格针对环境污染及破坏提出环境公益诉讼，并且还规定了具体的程序和限制条件、法院判决的救济措施等。
“律师费败诉方负担”规则是美国公民诉讼制度中具有独创性的一项规则，这个规则意味着即便公民作为环境公益诉讼的原告提起诉讼，也不用担心要承担高昂的律师费用，只要能够胜诉，则该费用将会由被告方承担。这个规则一方面确认了原告胜诉时，律师费用可以由被告承担，从而解决了大量主体被律师费用吓退，不敢再提起环境公益诉讼的问题；另外一方面，这项规则只适用于原告胜诉的情形，因此能够避免公民没有事实依据随意起诉的现象，不会出现滥诉问题。美国的这一项环境公益诉讼主体制度设计对我国的制度设立有着极高的借鉴价值。
印度是全亚洲最早建立环境公益诉讼制度的，它是为了保护至底层广大人民的生存权利和保卫基本人权而创建的，其制度的基本要素有：信函管辖制度、调查委员会制度、责任举证分配制度等。印度的公民提起环境公益诉讼的程序相对比较简单，无需像普通诉讼一样到法院起诉，可以从公民向法院或者是法官致信之际倡始。一些法官对明信片的申请给予了极大的重视，以至于他们认为报刊杂志的转会信也算作一种令状申请。客观地说，在印度这样寒酸的原始环境之下，“信函管辖制度”能够将诉讼程序简化、降低公民提起诉讼的成本，在法律的框架内最大限度的保护下层人民的利益。
在实际的司法实践中，为了减轻诉讼负担同时维护司法诉讼的公益性，印度法院会审查诉讼是否是为了保护公共利益而提起。如果原告不是以真诚、善意为出发点，而是针对私仇、报复或者嫉妒等私人利益纠纷提起诉讼，那么在法庭审查后，他的申请会以其丧失公益性而被驳回其诉求。
关于日本目前的环境保护发展状况，一般情况下，行政机关负有主要责任，要首先处理和做出反应。日本的司法实践中，通常是影响到大部分人的利益时，才会以团体作为媒介提起环境公益诉讼。在此阶段之前，日本判例法中的环境公益诉讼是建立在地区利益共同体的诉讼基础之上，而不能称得上是真正的环境公益诉讼。在日本法律中，公民也有资格提起环境公益诉讼，从而督促其对行政机关的工作进行监督。环境公益诉讼必须要满足三个方面，即处分性、资格和利益，只有同时具备这三个条件，才能够让法院受理该案件。如果说环境的破坏是由于政府的行为或者是政府未履行应尽义务，并且影响了公民个人的环境利益，则公民可以提起环境公益诉讼。多数公民可以在他们内部之间选出一位他们所信任的且具有代表性的公民，也就是“选定当事人”，这位代表可以代替整个公民团体行使诉讼权利并对整个团体负责。该代表是从团体里选出来的，因此受其权利和义务的约束。假如他不能获得大多数公民的支持，亦或是该团体的利益得不到有效的保障，公民可以用解职程序更换代表人选。
在日本的公益诉讼中还存在监察前置程序，这一程序是公民诉讼的先决条件，如果公民对于监察前置程序的结果不是很满意时，才可以提起民众诉讼。设置了这样的前置程序，可以最大限度的减少滥诉行为，减少司法费用。在日本针对环境公益诉讼规定的主体资格要求中，公民个体诉讼主体限制在了界定空间范围内的公民，并且由行政机关来充当诉讼的被告当事人。
分析了国外的环境公益诉讼制度中的主体规定，笔者总结出几项值得我国借鉴的优势规定：其一是在美国的诉讼制度中，公民也是成为公益诉讼的主体，这一点能够很好地解决公民无法主动为自己维权的弊端；其二是关于社会团体的规定，在日本规定了多数公民可以聚集在一起形成一个团体，通过选举值得信任的代表来参与公益诉讼，这实质上是扩大了提起环境公益诉讼主体中社会组织的范围，使得社会团体参讼的标准显著降低；其三是美国制度中的律师费由败诉一方承担的规定，这是我国司法实践中从未有过的，从美国目前的环境公益诉讼案例来看，这样的规定既可以提升主体的诉讼积极性，又可以防止滥诉的现象发生；最后第四点是参考印度的信函管辖制度，提起诉讼的程序简单便捷，当事人只需通过书信等即可立案，后续的举证责任将由起诉的被告主体承担，这种情况下能大大减轻诉累，并且合理地将责任分配到各方主体上，让损害环境公共利益一方负担更多责任。
从法理学的角度出发，所有国家的法律制度都是以其所处的社会中经济与物质发展为基础的。在上文中阐述了我国环境公益诉讼中的几种诉讼主体，并分析了国外环境公益诉讼制度中有关主体规定具有的优势，因而我认为，要完善我国环境公益诉讼制度中的主体限制，首先要基于我国当前国情，立足于社会主义初级阶段，在合理借鉴国外成熟经验的情况下完善我国环境公益诉讼主体制度的弊端。
环境利益是社会全体成员的根本利益，破坏环境实质上说就是侵犯社会全体公民的利益，确保公民的诉讼主体地位，具有充分的法律依据。以总体发展形势来看，各国都在努力扩大环境公益诉讼的立法范围，我国《环境保护法》明确规定任何个体或组织都可以举报和指控个人或企业危害环境的行为。但事实上，公民个人仍然不被允许成为案件中适格的诉讼主体，所以，很多跟环境有关的公益诉讼都会因为诉讼主体不适格而无法正常展开。为了保持稳定的环境公益诉讼发展氛围，必须采取有效措施使公民能够在公益诉讼过程中充分发挥其效能，创造良好条件，促使公民积极参与诉讼活动。
首先，可以在我国国情的基础之上借鉴美国的“公民诉讼”制度，在立法方面确立公民的主体地位。具体说明公众参与的制度系统，以便向公众宣传参与过程、选择多元化的参与类型，包括问卷调查、网络参与等等；采取有效措施，鼓励公民参与有关立法和履行共同管理环境的责任，定期发布环境信息，促进监管，消除公民的疑虑，并为监督政府行为提供一个开放的环境。其次，保持公众参与管理制度的完整性。对于公共参与过程而言，安全问题所引发的作用十分关键。我国现在的相关法律政策已经形成了一套相对完善的保护体系，但相对而言，公民仍然是弱势群体，一旦企业或政府因其预期利益受损而对公民进行打击报复，公民的权益将会遭受严重损害，如果让诸如此类的问题长期存在，那么必然会削减公民管理公共环境的意识。因此，在立法的过程中，应充分考虑建立完善的保护机制，确保参与者的合法利益不受侵犯，以便为环境公益诉讼奠定良好坚实的基础。
我国的环境保护法中的适格社会团体是有着极高标准的，不但要达到至少是市级政府的备案审批，还要具备至少5年不间断专门从事环保活动的时限要求，这种硬性规定导致能够符合标准的环保组织聊胜于无，大大增加了包括环保组织在内的社会团体成为诉讼主体的难度。目前我国的环保组织中，具有专业技术的组织数量本就不多，而在环境公益诉讼中要找到证据缘由，必须进行专业性的调查取证，这还需要消耗更多的精力和财力，这无疑是增加了社会团体的负担。这种高门槛的限制条件又在很大程度上降低了社会团体参与的热情，因而适当放宽对于社会团体的准入限制，促使社会团体更为积极和热情的为环境保护工作贡献力量，有效激发民间力量，是我国当前推动环境保护工作的一个有效途径。
相比于日本的团体公益诉讼，这种模式下的“选定当事人”制度不是完全适合我国国情的，但是其规定可以代表团体来参与诉讼的这一点值得我们学习借鉴。第一，应当拓宽社会团体的参与途径，社会团体相对于国家机关来说，不受过多的约束，所以社会团体可以不被强制要求以独立承担责任的方式担任诉讼主体，虽不必像日本的诉讼代表人一样完全独立代表团体利益，其可以在其他主体进行公益诉讼的过程中，充当辅助方与其他主体共同承担诉讼主体的责任。第二，应当合理减少社会组织的相应手续和流程。社会团体是代表社会公共利益提起公益诉讼的，它的目的是具有公益性的，如果规定这些社会组织只有备齐复杂的手续、走完繁琐的流程才能提起诉讼的话，不仅增加了诉讼成本，也降低了社会团体的积极性。第三，要在立法中给予社会团体以充分肯定。国务院在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中规定：发挥社会团体的作用，推动环境公益诉讼。十余年过去，我国仅是在立法中概括规定了社会团体的适格条件，并未明确表明对社会团体的肯定和鼓励，主要还是依靠检察、行政机关来提起公益诉讼。因此，可以赋予其申请政府信息公开的权利，提高取证能力和知情程度，增强社会团体的诉讼力量。
除了原告主体的资格模糊和狭窄之外，诉讼主体本身也缺乏热情，这也是阻碍环境公益诉讼制度发展的一个主要问题。中国的司法实践整体情况表明，原告的主要当事人并不热衷于提起诉讼。如果这种情况持续很长时间，环境公益诉讼制度将失去其原应有的法律价值。因此，建立一个高效的诉讼鼓励机制，提高原告主体的诉讼积极性是比较现实的问题。
首先，可以创立专门的环境公益诉讼基金。在全国范围内推广专项基金制度，由地方政府主动带头设立专项基金，然后鼓励社会中的大中型企业以及个人捐款，最后由第三方机构审计和监督资金的使用，以确保基金往来公开透明。在一定程度上，这笔专项基金能够解决许多原告在提起环境公益诉讼时缺乏启动资金的困难，也体现出政府对各位原告主体的精神慰藉和鼓舞。其次应当合理分担诉讼费用，建立“败诉方负担律师费”规则。美国的制度经验说明“败诉方负担律师费”规则，是一项很成功的制度设计，可以有效的转移诉讼风险，降低原告主体公益诉讼成本。作为“理性的经济人”，环境公益诉讼的适格主体往往是基于维护自身利益而提起诉讼，这一制度的设计符合理性人的特征，同时相比依靠社会公众的利他属性，更加符合社会理性要求。
从我国目前的环境诉讼案例来看，一般情况下，通过诉讼解决环境问题的情况并不多见，大多数人在处理环境案件时，更倾向于采用投诉、举报等方式。从原因来看，公民在资源、经济、时间等方面存在很大限制，仅凭公民自身去搜集资料和保全证据，可谓是难上加难，因此许多公民对于环境公益诉讼是有心而无力。在这种情况下，可以参考印度环境公益诉讼中的“信函管辖制度”，并根据我国国情设定举证责任倒置规则，允许当事人以书信、报刊信等方式向法院起诉，由法院审查后通知被起诉方承担举证责任，证明其没有造成环境损害或其污染行为不足以造成环境损害。
发展和完善环境公益诉讼制度，高素质人才资源是不可或缺的，正如习近平新时代中国特色社会主义法治思想要求，在环境公益诉讼中也应当注重建设高素质的专业公益诉讼队伍，这是在适应中国基本国情的基础上所提出的一点具有中国特色的完善建议。政府应加大环境公益诉讼人才培养的财政投入，学习其他国家有关环境专业人才建设的成功经验，将我国海南省的环保审判庭实践总结运用于全国范围内。我们必须培养具有深厚环境法学知识和专业法律素养的法官，提高法官的专业水平，建立专家援助机制。应鼓励有关部门成立一个专门的环境法律援助小组，或者是在一定的条件下对代表公众利益的环境组织给予定期的专业培训。
1.著作类
[1]王嘎利、杨士龙：《中外视域中的环境法理论》，知识产权出版社2013年版。
[2][日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社，2015年版。
2.论文类
[1]陈凤、吴迪：《我国环境公益诉讼中原告主体资格制度的完善》，《湖北经济学院学报》2021年第1期。
[2]陈效娣、万云露、江钰：《浅谈环境公益诉讼主体》，《法制博览》2018年08月（下）。
作者简介
郭金龙律师，中共党员，毕业于河南财经政法大学法学院法学专业，现为内蒙古鄂尔多斯律师事务所实习律师。
郭金龙律师擅长民间借贷纠纷、生态环境侵权、劳动纠纷等领域，目前为鄂尔多斯市人民政府法律服务团队服务。秉承：“当以最饱满的精神，最激情的投入，最全面的准备，去追求最理想的结果”的执业理念。
