03 惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的合理性依据
我国法制建设水准不断提高，我国的环境保护法律法规逐步完善，随之也为惩罚性赔偿的适用创造了良好的立法环境。此次《民法典》颁布之后，第1232条也引发了广泛热议，客观来讲，虽然此条并没有明确规定惩罚性赔偿适用环境诉讼的适用条件，但对于环境民事公益诉讼的司法实践起到了里程碑式的作用。同时《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中列举的6种主要责任承担方式外，还用“等”字作为其他兜底责任，可以利用法律解释的方法，将惩罚性赔偿列入环境民事公益诉讼的责任承担方式之中。2021年6月29日，最高人民检察院公布《人民检察院公益诉讼办案规则》，该规则根据《中华人民共和国民法典》和《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（2019年）提出的改革要求，明确规定在破坏生态环境与资源保护领域及食品药品安全领域的案件中可提出惩罚性赔偿诉讼请求。这些立法都为惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用提供了良好开端。在如此良好立法环境下，2021年1月4日，梁浮县全国首例适用《民法典》污染环境惩罚性赔偿条款于环境民事公益诉讼案件公开审理，被告公司被判环境污染惩罚性赔偿金17万余元。 被告公司在案件宣判以后也认识到自己违法行为给生态环境造成了巨大的危害，并表示将坚决整改自己公司的污染设施。由此可见，将惩罚性赔偿纳入环境民事公益诉讼中能够发挥巨大作用。
建国之后相当一段时间内，我们没有意识到环境保护在经济发展中的作用，以牺牲环境带来经济高速发展，直到环境问题逐渐严重，我们才意识到牺牲环境带来的发展不符合可持续发展理念。国家在意识到此问题之后，颁布了一系列环境保护政策，以期提高资源配置效率，促进经济长期发展。政策指导立法，立法保障政策的实施，只有环境保护政策的指导不足以纠正以牺牲环境带来经济收益的问题，所以环境保护的法律法规在政策支持下不断完善。从2012年党的十八大明确提出把生态文明妨碍突出地位，实现中华民族永续发展，到2022年生态环境部《“十四五”生态保护监管规划》，数以万计的生态环境保护政策推动了环境民事公益诉讼的发展，惩罚性赔偿能够在环境民事公益诉讼中突破性的适用在很大程度上归功于国家环保政策的大力支持。
首先我国是社会主义国家，人民的利益高于一切，所以我国法律在制定修改时始终将以公共利益为本的理念贯穿于各个部门法，尤其在《民法典》中更为明显。公共利益的特殊地位要求惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼。 在司法实践中有时会出现没有直接侵权人的侵权事件，此类侵权事件如没有国家以危害公共利益为由提起环境民事公益诉讼，请求惩罚性赔偿，不足以严惩那些心存侥幸的侵权人，给他们留有继续侵权的侥幸心理。
其次不同于传统私益诉讼中的惩罚性赔偿为维护私人利益而设立，环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的本质就是为了维护公共利益，大多数环境侵权案件中的受害人往往是不特定的多数人，或者是除了直接受害人以外还有不易及时察觉的受害人。故立法者应该是出于维护公共利益而将惩罚性赔偿制度引入环境民事诉讼当中，基于维护公共利益的考虑，惩罚性赔偿制度当然要适用于环境民事公益诉讼。
此外由私人取得惩罚性赔偿金的情况下，除去用于填补部分的金额，剩余金额可视为“奖励金”，而由国家取得惩罚性赔偿金后，国家可以将用于填补修护部分所需金额以外的赔偿金合理运用在生态环境治理预防上面，更加有利于生态环境的防护，公共利益也能实现利益最大化。
《民法典》出台之前，环境民事公益诉讼的预防能力和威慑能力不足，环境民事公益诉讼的设立目的就是为了维护公共利益，在环境侵权问题上，侵权行为往往波及不特定的多数人的利益。严格按照填补赔偿责任和事后救济方式，不足以威慑侵权人的恶劣行为和预防有侵权动机的行为人实施污染破坏生态环境行为。将惩罚性赔偿责任纳入环境民事公益诉讼责任承担方式，既能够有效惩治环境违法者，又可以对潜在违法者起到有效的威慑预防力量。
惩罚性赔偿责任适用环境民事公益诉讼还可以弥补责任承担单一的缺陷。一直以来，填补性赔偿责任是环境民事公益诉讼的主要责任承担方式，可这种单一的责任承担方式并没有使环境民事公益诉讼案件减少，反而助纣了一些蓄意违法者的气焰，惩罚性赔偿责任的适用，增加了责任承担方式，有助于遏制环境侵权案件的增多。
人类自进入工业化以来便进入了风险社会，环境风险是社会风险当中诸多潜在的，人类无法准确感知的风险之一。环境风险隐蔽性极强，不易被感知，许多环境问题直到发生严重后果才发现生态环境出现了污染问题。在司法实践中，此类案件中的损害行为和造成的严重污染结果之间的因果关系难以证明，引入惩罚性赔偿责任能够强化企业环境侵权的惩罚力度，促进企业更好地履行环境义务。再者，过于分散性也是环境风险的特殊属性，被侵权人人数众多且处于分散状态，调查取证难度大的问题，最终导致环境侵权行为并不一定能够及时解决。且从护环境公益的角度来看，这种特殊属性也要求惩罚性赔偿责任纳入环境民事公益诉讼中。
04 司法实践中环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度遇到的问题
确定惩罚性赔偿金的数额需要考量多方因素。
其一，主要以环境损害情况为基础：环境损害情况即违法行为造成的后果大小，包括环境损害程度、环境修复可能性及难度、治理成本等方面。在衡量环境损害情况时，应当以环境损害结果越严重，惩罚性赔偿金额越高为基准。对于损害程度的认定应该由法院指定专门鉴定机构实地多次考量，环境修复可能性及难度的判断可以引入专家辅助人进行评估，治理成本的计算可以设立专门机构以计算具体案件的具体数额。
其二，以侵权人主观恶性程度为依据，请求惩罚性赔偿的环境民事公益诉讼案件是为了维护公共利益，打击恶意的、应受谴责的恶性违法行为，侵权人的主观恶性越大，打击力度就越大，相应赔偿金额也越高。环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的主观要件要求违法人是故意为之，故意可以分为直接故意和间接故意，相较于直接故意， 间接故意是明知自己的违法行为会造成生态环境污染的后果，继续放任这种行为的发生，而不是积极地去追求这种结果的发生，主观恶性程度明显较小，此类案件的惩罚性赔偿金额应该低于主观故意违法行为案件。
其三，辅以考量经济发展水平，经济发展水平不仅包括侵权发生地的经济水平，还要与侵权人的经济水平相适应。工业生产是链条状的，中间某些链条的变动可能会造成工业生产的不顺畅，造成经济损失。我国幅员辽阔，不同地区的经济发展水平也相差甚远，经济发展水平相对较高的地区，造成的经济损失也相对性较高，因此惩罚性赔偿金额也应相应提高。但是司法也是有温度的，在计算数额时也应考虑侵权人的经济承受能力，惩罚性赔偿本身就是民法中最为严厉的经济处罚，不应该毫无节制地进行扩大，毕竟制定该制度的目的是防止故意污染生态环境行为的发生，而不是为了打击生产经营活动。
我国惩罚性赔偿金管理规则尚未明确，目前我国环境民事公益诉讼取得的赔偿金在司法实践中存在着多种不同的管理模式，所以有学者认为应该在由公益基金进行管理、纳入政府资金进行管理、由信托资金进行管理、纳入法院执行账户进行管理这四种主要模式中选择管理。还有学者认为关于惩罚性赔偿金的管理规则应该适用2020年3月12日印发的《关于〈生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）〉的通知》。各地法院在司法实践中运用了不同的惩罚性赔偿金规则，规则的不完善很可能导致赔偿金的滥用，所以急需立法机关制定惩罚性赔偿金管理的法律法规，或者由两高出台司法解释统一惩罚性赔偿金的管理办法，为司法实践提供指导。
两种制度的融合势必需要一段时间的磨合，惩罚性赔偿责任制度和环境民事公益诉讼的结合也是如此。惩罚性赔偿责任的承担需要满足四要件：有违法行为、造成严重后果、行为与结果之间存在因果关系、主观要件满足故意。我国《民法典》在1232条规定的适用条件有三：污染破坏环境的行为、造成严重损害后果、主观要件满足故意。
环境民事公益诉讼追究的是违法行为，所以合法行为造成严重破坏生态环境的情况，不予追究。违法行为之所以能被追究是因为侵犯了民事权利，应该受到法律的否定性评价，具有可谴责性，这点在学界达成统一共识。违法行为的不明确在“违反什么法”，有些学者认为，这里的“法”指的是环境法律以及存在于行政法规中关于环境的强制性规定。笔者认为由于惩罚赔偿责任在民法中具有最为严厉的威慑性，以防惩罚性赔偿过度使用，所以应该限缩其适用范围，将此处的“法”限缩为全国人民代表大会及其常务委员会指定的法律。
环境民事公益诉讼追究的是造成严重损害后果的违法行为，严重的损害后果是判定是否适用惩罚性赔偿的必要条件。首先严重的损害后果可以反映侵权人的主观恶性，具体司法实践中，当法官无法直接得知侵权人的主观要素时，可以根据损害结果推导。所以严重违法后果尤为重要，没有造成严重后果，不具有可谴责性。可是严重该如何鉴定，这是法律急需解决的下一个问题。
环境民事公益诉讼追究的是行为人主观故意下造成严重后果的违法行为，作为民事主体承担惩罚性赔偿的必要要件之一，也存在巨大争议，美国在适用惩罚性赔偿于民事公益诉讼时，将重大过失同样列为主观要件，许多专家学者对此持赞同态度，笔者认为，我国的惩罚性赔偿制度不论在消费者权益保护法当中还是在其他适用的法律当中，基本上都采取保守的态度，将主观要件限缩在主观故意当中，不包括重大过失情形，惩罚性赔偿责任在我国仍处于摸索阶段，我们更应谨慎处理，所以我们认为我们有理由相信立法者在此处也是采取的相同保守态度。
惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的案件并没有法律明确规定举证责任，我国《侵权责任法》中规定环境污染致损害的侵权诉讼，采用举证责任倒置原则，如果侵权人消极地不作为，逃避举证责任，因果关系就难以证明了。我国惩罚性保护原则的举证责任只有在消费者权益保护领域明文规定，惩罚性赔偿责任的举证原则即一般举证原则，如何将该举证原则类推到环境民事公益诉讼领域，被侵权人自己证明因果关系的存在可以规避侵权人消极举证的行为，所以仍需法律进一步明确。
惩罚性赔偿以惩罚性为核心，非常容易出现惩罚过高或者过低的问题。环境民事公益诉讼的判决不仅关系到环境保护，还关乎企业的发展。再者由于生态环境在遭到破坏后，很难直接计算出修复金额，如果请求赔偿金额相差过大或者惩罚性赔偿法律依据不足，法院也很难支持诉讼请求。若惩罚金额过高时，很容易发生小微企业因难以承受巨额惩罚性赔偿金濒临破产的情况，不利于行业发展。如惩罚金额过低时，不足以威慑污染企业，惩罚性赔偿制度也起不到任何作用，沦于形式。宏观角度来审视这两种极易发生的情形，这两种情形都会违背立法初心，造成环境保护和经济发展失衡的局面。据此，探索赔偿的适度性尤为重要。
过罚相当原则是指设定和实施处罚时必须以事实为依据，与违法行为的实施、性质、情节以及社会危害程度相当。此原则是刑法中的一项重要原则，是为了限制公法责任而创设的，将过罚相当原则移植到惩罚性赔偿制度当中，有利于发挥惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的最大优势。主要表现在以下三个方面：第一，限制惩罚性赔偿制度的适用范围。只有当补偿性赔偿无法实现环境公益救济和侵权行为存在主观恶性的情况下才可提起环境公益诉讼请求惩罚性赔偿。第二，法官综合考量各种因素在适用惩罚性赔偿时。如是否直接故意、主观恶性的程度、再犯可能性……避免出现惩罚金额过高或过低的问题。第三，以最小必要额度为限度衡定惩罚性赔偿。 通常而言，只在行为人承受范围内达到威慑作用即可，超出承受范围的处罚不利于实现环境与经济的协调发展。
一事不再处罚原则是指对违法行为人的同一违法行为，不能以相同事实和同等证据，同时予以二次以下或者二次以上的惩罚。一事不再罚原则是我国行政法中一项重要的原则，我民法典对此也有规定，从第187条 我们可以得出刑事罚金和行政罚款与惩罚性赔偿之间不存在重复。在惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼时，我们透过现象看本质，会发现由于生态环境损害赔偿责任本身带有一定的公法属性，当环境民事公益诉讼追责行为人的惩罚性赔偿责任时，刑事诉讼和行政诉讼作为公法追责行为人的公法责任，在目的、功能和适用对象上都存在“实质性重复”。由此，就惩治环境违法行为而言，行政机关通过行政处罚程序对行为人作出罚款决定和环境民事公益诉讼程序要求行为人承担惩罚性赔偿责任均是为了实现惩罚违法行为人，二者择一选择使用即可。
社会发展过程中必须直面生态环境问题，生态环境保护和经济发展相平衡才能实现可持续发展，我国在应对此问题上也打开了新思路。立法机关在修订我国第一部民法典时，首次将惩罚性赔偿制度引入环境民事诉讼当中，虽然引发了广泛热议，但惩罚性赔偿制度拒绝适用于环境民事公益诉讼案件的依据并不能够阻挡适用于环境民事公益诉讼的脚步。惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的法律法规还处于起步阶段，并不健全，因此在司法实践中也会遇到各种各样的问题，我们只有把握好惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的界限，才能真正发挥这项制度优势，为生态环境与社会发展平衡问题提供有力保障。
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作者简介
郭金龙律师，中共党员，毕业于河南财经政法大学法学院法学专业，现为内蒙古鄂尔多斯律师事务所实习律师。
郭金龙律师擅长民间借贷纠纷、生态环境侵权、劳动纠纷等领域。秉承：“当以最饱满的精神，最激情的投入，最全面的准备，去追求最理想的结果”的执业理念。
